דו"ח מבקר המדינה שפורסם אתמול (ב') חושף את הפיגור הגדול בתחזוקת רשת החשמל, בהיקף השקעות של 23 מיליארד שקלים שלא בוצעו. לפי הדו"ח, טענות חברת החשמל כאילו מדובר בתוצאה של אי-עדכון התעריף ב-12 השנים האחרונות, מסבירות רק חלק קטן מהסכום.
כך או כך, תוצאות ההזנחה מתחילות לצוף בדמות עלייה במספר הפסקות החשמל שנזקן הנוכחי מוערך בכחצי מיליארד שקלים בשנה, ועלול אף לעלות. למרות הצהרות משרד האנרגיה, רשות החשמל וחברת החשמל בדבר חזית אחידה לשיפור הרשת, המאבק על הפרטת משק החשמל היה המעכב המרכזי בתחום זה, ואת המחיר נשלם כולנו.
אף שהדו"ח מתייחס לכך רק בעקיפין, המאבק על הפרטת ייצור החשמל השבית את היכולת להשקיע את ההשקעות הנדרשות ברשת החשמל, באמצעות הסטת תשומת הלב, אי אישור תקציבים נדרשים, ויצירת מגבלות מעשיות ברשת, שעיכבו במקצת את תהליך ההפרטה הזוחלת, עד להסכמה על הרפורמה.
העלייה במספר הפסקות החשמל עומדת להחריף
דו"ח המבקר, שנערך מאוגוסט 2017 עד ינואר 2018, בדק את אמינות האספקה ואיכות החשמל המסופק, את ביצוען של תוכניות הפיתוח שגיבשה חברת החשמל בשנים 2010 ו-2013 (כמו גם יישומן הפיזי והכספי), נבדקו גם הגורמים העלולים להשפיע על רמת הפיתוח של רשת החשמל ופעולות הרגולטורים בהיבטים אלה. הבדיקה נעשתה בחברת החשמל ובדיקות השלמה נעשו במשרד האנרגיה, ברשות החשמל וברשות להגבלים עסקיים.
לפי הדו"ח תוצאות ההזנחה עוד לא התגלו במלואן, אלא רק בסימנים ראשונים של עלייה בכמות הפסקות החשמל בשנים האחרונות. "על פי תחשיב משרד מבקר המדינה" נכתב, "העלות הישירה המצטברת לצרכני החשמל בשנים 2016-2010 בעקבות העלייה בדקות אי-האספקה ברשת המתח הגבוה בלבד, מוערכת ב-3.5-3.3 מיליארד שקלים במחירים שוטפים", וזאת מבלי לכלול פגעי מזג אוויר.
במדד מורכב, המכונה "מדד שווה ערך לדקות אי-אספקה במתח-על בממוצע חמש שנתי", נראה שחל שיפור גדול באמינות משנת 2000 (15.5 דקות אי אספקה בממוצע לשנה) עד שנת 2009 (4.3 דקות). מאז אי האספקה נמצאת בעליה עד ל-6 דקות ב-2016. השינוי , עד כה, אמנם לא דרמטי, אך לטענת המבקר המצב צפוי להחריף אלא אם יתבצעו ההשקעות הנדרשות.
המבקר מציין כי החלטות הממשלה לסגור ארבע מתוך שש מהיחידות הפחמיות במתחם "אורות רבין" בחדרה, וכן השבתת תחנת רידינג בת"א, צפויות לשנות את חלוקת העומסים ברשת ולכן מצריכות תוספת השקעות שלא חושבו עד כה.
תת-השקעה בהיקף גדול
לפי דו"ח המבקר, תכניות הפיתוח שהגישה חברת החשמל כללו השקעות נדרשות, שלא בוצעו בתקופת נכון לינואר 2018, בהיקף של 23 מיליארד שקלים. טענת חברת החשמל, לפיה יכולתה להשקיע למעשה הוחנקה על ידי רשות החשמל, שעדכנה את תעריף הרשת ב-2018 לראשונה מאז 2002 משקפות, לדעת המבקר, רק תמונה חלקית.
הדו"ח שפורסם היום קובע כי אי העדכון מסביר רק שמונה מיליארד שקלים מתוך החוסר הכללי ואילו החברה התחמקה מהשקעות ברשת בצורות שונות. כך למשל, בחמש השנים האחרונות קיבלה החברה מקדמות בתעריף מרשות החשמל בסך 2.5 מיליארד שקלים, שלא הובילו להשקעה מוגברת.
ה"פטנט", להערכת המבקר, היה שימוש בקצב ה"צבוע" להשקעות תוך הפחתת ההשקעות בסעיפים אחרים, בעיקר כדי להוריד את גודל החוב הפיננסי של החברה, שאכן החל לרדת במהירות בשנים האחרונות, על חשבון ההשקעה ברשת.
"בשנים 2012-2010 עמד היקף ההשקעות בפועל של חח"י (חברת החשמל לישראל, א.ר) ברשת ההולכה על כ-55% מהיקף ההשקעות הנדרש בתוכנית הפיתוח שאישר השר" כתב המבקר, "בתוכנית הפיתוח המעודכנת מ-2014 גיבשה חח"י חלופת השקעות מינימלית, אולם ההשקעות בפועל היו נמוכות אף ממנה ועמדו על כ-70% מההשקעות הנדרשות בה ועל כ-40% מחלופת ההשקעות המלאה. בעשור האחרון יש קיפאון בהקמת קווי מתח-על חדשים ועלייה מתונה בהיקף קווי המתח העליון , אל מול עלייה מתמדת בביקוש לחשמל ובאספקתו. מכאן שהצרכים של משק החשמל, שהוגדרו בתוכניות הפיתוח, לא קיבלו מענה כנדרש".
המבקר מוסיף ומסביר כי: "על פי דוח רשות החשמל, רשת חשמל שמלאו לה 30 שנה ויותר היא רשת מיועדת להחלפה. כ-70% מאורך קווי המתח הנמוך, שגילם מעל 30 שנה, וכ-63% מאורך קווי המתח הגבוה שגילם מעל 30 שנה, הם בעלי פוטנציאל להחלפה מתוקף גילם".
בחברת החשמל השיבו למבקר כי תוכניות הפיתוח משקפות מצב מיטבי, שאליו יש לשאוף, בכפוף למגבלות סטטוטוריות ותקציביות, ולא יעד ריאלי שקיימת ציפייה שיתממש במלואו, וכי יישום מלא של התוכניות אינו מציאותי. החברה שיקפה בתוכניות הפיתוח כי מימוש מלא של התוכנית אינו ודאי. המבקר דחה את ההסבר, והעיר למשרד האנרגיה, לרשות החשמל ולחברה שהצבת יעדים צריכה להיות תכנית מחייבת. בחברת החשמל ציינו את הגברת הדרישות מועדות התכנון לגבי אישור תמ"א, בלעדיו לא ניתן לבנות קווי "מתח-על" וקווי "מתח עליון". המבקר כתב כי מגבלות אלו חלות על כלל המשק, כולל תשתיות תחבורה ומים, ולכן חברת החשמל לא צריכה להציג תאריכי יעד קרובים מדי, כאשר לא ניתן לבצע אותם למעשה.
תרשים 8: היעדים הכספיים במקטעי ההולכה וההשנאה, לעומת ההשקעות בפועל (2016-2010)
מקור: נתוני חח"י למשרד מבקר המדינה.
לפי הדו"ח, רמת ההשקעה של חברת החשמל נותרה די קבועה בשנים האחרונות, ללא קשר לתעריפים, ולתכניות החירום (תשלומי מקדמות), "ועובדה זו מלמדת על כך שחח"י לא ניתבה את המקדמות להגדלת ההשקעות ברשת החשמל, ובפועל צמצמה הפסדים או הגדילה רווחים או הוצאות אחרות שאינן השקעות במקטעי הרשת. זאת, אף על פי שהן ניתנו לצורך כך. מנתוני ההשקעה של חח"י עולה כי בשנים שבהן קיבלה את המקדמות לא חל גידול בהשקעותיה במקטע הרשת, ומכאן שחח"י הקטינה את ההשקעות שמקורן בכספי החברה, והלכה למעשה השתמשה בכסף חלף השקעות ממקורות פנימיים".
ברקע ההזנחה: מאבקי ההפרטה
סוגיה קריטית, שדו"ח המבקר נוגע אך ורק בעקיפין, היא המאבקים על הרפורמה בחברת החשמל, שעתידה לקדם את הפרטת הייצור להיקף של 70%-60% מסך החשמל המיוצר במשק.
במסגרת מאבקים אלו, נקטה המדינה במדיניות "הפרטה זוחלת" – הקפאת בניית תחנות על ידי חברת החשמל ומתן אישורים ליצרנים פרטיים לייצר חשמל ברווחיות גבוהה, וכל זאת ללא הסכם כולל עם החברה ועם העובדים.
נציין שחוק החשמל עבר בשנת 1996 והתכניות המעשיות ליישומו החלו בשנת 2003. השקעות קטנות ברשת מצד חברת החשמל, שימשו כבלם מסוים למדיניות זו, שכן משלב מסוים יצרנים פרטיים שהזמינו סקרי היתכנות חיבור לרשת החלו לקבל תשובות שליליות, בשל היעדר קיבולת הולכת חשמל. מאבק זה נמשך שנים ארוכות, במסגרתו נמנעה רשות החשמל מחישוב מחדש של תעריפי הרשת, והתקשתה לפקח על התנהלות חברת החשמל, שצברה חובות גדולים מסיבות רבות: הפסקת אספקת הגז ממצרים בשנת 2011 וביטול החוזה ב2012; עיכובים בפיתוח מאגרי הגז הישראליים; ותעריף רשת נמוך מדי.
בשנים האחרונות צומצמו חובות אלו יותר מיעדי המינימום שקבעה לעצמה חברת החשמל, מה שמחזק את טענת המבקר, שהחברה הייתה יכולה להשקיע יותר ברשת החשמל.
רק ההסכמה הנוכחית על הרפורמה היא זו שאמורה לספק אופק בהיר לכלל הצדדים, ובמסגרתו ניתן לחזור ולהתייחס ברצינות להשקעות ברשת. כל המהלכים החשובים שמתוכננים ברשת החשמל – הגברת השימוש באנרגיה ירוקה ומבוזרת, קליטת תחנות חדשות של יצרנים פרטיים, השבתת תחנות ישנות וניתוב חכם של עודפי חשמל בקרב יצרנים זעירים – מצריכים רשת חשמל הרבה יותר חדישה, עמידה וארוכה מזו שיש לנו כיום.
התגובות
מרשות החשמל נמסר כי "רשות החשמל הוציאה לאחרונה לפועל שורת צעדים שיקדמו באופן משמעותי את פיתוח רשת החשמל לטובת חיבור יצרנים ושיפור אמינות האספקה לצרכנים. בין הצעדים ניתן למנות את אישור בסיס תעריף הרשת החדש, הכולל מנגנונים לקידום השקעות ברשת, לפיקוח על כמות ואופן ההשקעות, ולתמרוץ החברה להפחית דקות אי אספקה.
"כמו כן, בימים אלה מאושרת תוכנית פיתוח הרשת לשנים 2018-2022 על ידי שרי האנרגיה והאוצר. במסגרת תוכנית הפיתוח כללה רשות החשמל הקדמה של מספר פרוייקטי הולכה מרכזיים שתפקידם, בין היתר, שיפור אמינות האספקה ומתן אפשרות חיבור ליצרנים פרטיים ויצרני אנרגיה מתחדשת. בנוסף, השינוי המבני בחברת החשמל ממקד את החברה בפיתוח הרשת. סדרת פעולות זו מבטיחה את הכוונת החברה להשקעה משמעותית ברשת החשמל לשם קידום חיבור יצרנים לרשת ושיפור אמינות האספקה. הרשות מודה למבקר על ביקורתו, ותמשיך לפעול לפיתוח ולהתייעלות הרשת".
מחברת החשמל נמסר כי "ממצאי דו"ח מבקר המדינה שפורסמו היום מתבססים על נתוני עבר, ואינם עדכניים למשק החשמל בשנת 2018. חברת החשמל תשקיע בשנת 2019 שלושה מיליארד שקלים בפיתוח רשת ההולכה וזאת כחלק מהרפורמה במשק החשמל וההכרה התעריפית המעודכנת.
"סוגיית פיתוח רשת החשמל ותחזוקתה, העומדת במוקד דו"ח מבקר המדינה 69א, הינה סוגיה חשובה, אשר משפיעה באופן ישיר על איכות ואמינות אספקת החשמל ללקוחות. לאורך השנים, השקיעה חברת החשמל מיליוני שקלים בתחזוקת ובפיתוח הרשת, לצד שדרוג והקמה של קווי חשמל, וזאת על מנת להתאימה למציאות המשתנה של צריכת החשמל בישראל.
"בזכות השקעה משמעותית זו בפיתוח ובתחזוקת רשת החשמל, מצליחה חברת החשמל לספק חשמל באיכות ובאמינות העומדים בסטנדרטים הבינלאומיים המחמירים ביותר, הגבוהים גם בהשוואה בינלאומית. כך, מספר דקות אי אספקת החשמל (שהוא מדד בינלאומי לבחינת אמינות אספקה) עומד בסטנדרט הבינלאומי ונמוך באופן עקבי מהממוצע האירופי; שרידות מערכת החשמל עומדת בסטנדרטים הגבוהים ביותר (לרבות היעדר אירועי 'עלטה' מזה למעלה מ-20 שנה, בניגוד לשורה של מדינות מערביות מובילות); ופרק הזמן לשיקום אספקת החשמל לצרכני החברה הוא מהטובים בעולם.
"כאמור, ממצאי דו"ח מבקר המדינה שפורסמו היום מתבססים על נתוני עבר, ואינם עדכניים ורלוונטיים למשק החשמל בשנת 2018. נתונים בלתי רלוונטיים אלו הם תוצר של עיכוב מתמשך של למעלה מ-15 שנים בעדכון בסיס התעריף, אשר מכוחו אמורה להינתן לחברה ההכרה התעריפית שאמורה לשמש כמקור הכספי לביצוען של תכניות הפיתוח. עיכוב זה בעדכון בסיס התעריף השפיע באופן ישיר על יכולת החברה ליישם את תכניות הפיתוח והתחזוקה של הרשת. יש לציין כי חברת החשמל התריעה בזמן אמת על השלכותיה של החלטה זו ושיקפה זאת לציבור ולמשרד האנרגיה. רק בתחילת 2018 עודכן בסיס התעריף, ובהתאם עודכנו תכניות הפיתוח והתחזוקה של הרשת".
ממשרד האנרגיה נמסר כי "תכנית הפיתוח לשנים 2022-2018 אושרה על ידי השר והיא תכיל לראשונה מועדים להשלמת הקמתם של כל רכיבי הרשת השונים שבתכנית. תכנית הפיתוח למערכת ההולכה והחלוקה נדרשת לתת מענה להתפתחות הביקוש הצפויה במשק החשמל, הצורך בשדרוג הרשת לשם הגברת שרידות המערכת, אמינות ויתירות ההספקה, ולחיבור של מתקני ייצור ובכללם מתקני ייצור באמצעות אנרגיה מתחדשת הנדרשים למשק החשמל.
"על פי תעריף הרשת שאושר במסגרת התכנית, חברת החשמל מתוגמלת על בניית הרשת רק עבור מקטעים שנכנסו לפעולה בפועל. רשות החשמל תפקח באופן הדוק אחר התכנית ויישומה, בשילוב יישום הרפורמה במשק החשמל, צפוי לשפר משמעותית את רמת אמינות האספקה במשק החשמל".
