תקציב 2023 יוצג בימים הקרובים לראשי הקואליציה, אבל הסוגיה המכרעת ביותר, גודל התקציב, נעדרת כרגיל מהשיח הציבורי והפוליטי בישראל. היעלמות המספר הזה מהשיח היא תוצאה של תהליכים פוליטיים וכלכליים עמוקים, אבל צעד בכיוון השינוי יכול להיות פשוט. הוא דורש לא יותר מתיקון מינימלי בחוק, וכמה חישובים פשוטים במשרדי האוצר.

איך בוחרים מספר

בסוף יולי האחרון, נקראו ראשי הקואליציה לשיחה אצל שר האוצר, שם הוצגו בפניהם עיקרי תקציב המדינה לשנת 2021 ו-2022. גולת הכותרת הייתה המספר, גודל התקציב: 449.5 מיליארד שקלים. הסכום הגדול ביותר עליו דנו בימי חייהם.

מה היה קורה אילו היו מכנסים את ראשי הסיעות ואומרים להם שהתקציב יעמוד על 462 מיליארד שקלים? למעשה, זה בדיוק מה שקרה כמה שבועות לאחר מכן. במשרד האוצר חישבו מסלול מחדש, והחליטו שהתקציב יהיה גדול יותר ב-13 מיליארד שקלים.

בשני המקרים המספרים מגובים בנוסחאות, חוקים ונימוקים כלכליים מפי האוצר. הללו מסבירים מעבר לכל ספק שזה בדיוק המספר הנכון. אבל את גודל התקציב אי אפשר לקבוע רק באמצעות תיאוריה ונוסחאות. גודל התקציב הוא המספר החשוב ביותר במדינת ישראל, והשאלה הפוליטית הבוערת ביותר.

מגודל התקציב נגזר הכול: כמה מכשירי MRI חדשים יהיו בבתי החולים, מה יהיה שכר המורים, מתי תיבנה הרכבת הקלה, כמה נגמ״שים משוריינים יהיו לצה״ל, מה יהיה משך התור לקבלת דרכון חדש ועוד.

גודל התקציב קובע את גודל המדינה. הוא משרטט את הגבולות שבתוכם מתקיים הדיון הפוליטי כולו. המאבקים התקציביים שמתנהלים אחרי שנקבע גודל התקציב, הם רק הערות שוליים. אבל דווקא מול ההחלטה המכרעת הזו, המערכת הפוליטית עומדת משותקת.

גם אם השרים יבחרו לנקוט עמדה, יהיה להם קשה לנמק מדוע צריך לעלות או להוריד את גודל התקציב שייקבע ל-2023. אל מול צבא הכלכלנים של משרד האוצר, כיצד יוכלו להוכיח באותות ובמופתים שהמספר שלהם הוא הטוב שבכל המספרים? גודל התקציב עבר דה פוליטיזציה. הוא הופקע לטובת שיח טכנוקרטי לכאורה, וניאו ליברלי בפועל.

עלייתו של הגרעון לקדמת הבמה

מספר אחר דווקא מקבל משקל פוליטי כבד בשיח הציבורי: הגרעון. כשהוא גדול, הכותרות מהדהדות ״משבר״. כשהוא קטן, מדברים על ״נס כלכלי״. הגרעון הפך לברומטר המרכזי, והמסובב הבלעדי של השיח הפוליטי כלכלי בישראל.

אפשר לדון באריכות בסיבות ההיסטוריות והכלכליות שהביאו את הגרעון לקדמת הבמה, ודחקו את גודל התקציב לאחורי הקלעים. אבל יש לכך גם סיבה פרוזאית: אופן ההצגה. הגרעון מחושב כאחוז מהתוצר ב-12 החודשים האחרונים. מי שעוקב אחרי הכותרות הכלכליות יודע שגרעון של 10% הוא גדול, וגרעון של 2% הוא קטן. אם הגרעון היה נמדד בשקלים, 20 או 80 מיליארד, אולי היה קשה לקבוע אם הוא גדול או קטן.

אופן הצגת הנתונים לא מקרי ומעוגן בחקיקה. החוקים הפיסקליים בישראלים נקבעו כחלק מהשינויים הניאו ליברלים שחלו בכלכלה הישראלית בעשורים האחרונים, ומעמידים את הצמצום התקציבי כמטרה עליונה. יעד הגרעון נקבע בחוק. להיקף פעילות המדינה מנגד, אין יעד.

חוקים פיסקליים חדשים

החוקים הפיסקליים בישראל, כלל ההוצאה ויעד הגרעון, איבדו רלוונטיות מזמן. הם משתנים מידי שנה, בנק ישראל מבקר אותם בגלוי, ואפילו באוצר מודים שהם דורשים ריענון. לאחרונה עלו מספר הצעות לשינוי הכללים, ואחת המעניינות שבהן היא של פרופ׳ מנואל טרכטנברג. האיש שלקח חלק בכתיבתם של החוקים הישנים.

במאמר "לקראת מדיניות פיסקלית מאוזנת לעידן הפוסט קורונה", שפרסם טרכטנברג יחד עם איתמר פופליקר ברבעון לכלכלה בשנה שעברה, מציעים השניים להוסיף את ״יעד ההוצאה הציבורית״ לחוקים הפיסקליים. לפי ההצעה, לממשלה יהיו מעתה שתי נקודות ייחוס: התפתחות החוב מחד, וגודל התקציב מאידך.

ההוצאה ציבורית הרחבה כ-% מהתוצר המקומי הגולמי (גרפיקה: אידאה)

במאמר מציין טרכטנברג ש״התפיסה הפיסקלית ששלטה בישראל זה שנים רבות מיצתה את עצמה״. הוא מתאר תהליך מקביל של שיפור במדדים המקרו כלכליים של ישראל, לעומת הדרדרות בשירותי הרווחה, החינוך והבריאות.

"אפשר היה לצפות שתהליך הקביעה של המדיניות הפיסקלית יהיה כרוך בדיון מעמיק באשר ליעד הראוי להוצאה ציבורית לתוצר, אלא שלא כך הדבר", כותבים טרכטנברג ופופליקר. לאחר סקירה של כללי ההוצאה לאורך העשורים האחרונים, הם מציעים שכל ממשלה נכנסת, תקבע שני יעדים – יחס חוב תוצר ויחס הוצאה ציבורית, ומשניהם ייגזרו היקף פעילות הממשלה, תמהיל המיסים, יעד הגרעון ועוד.

את יעד ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר הם מציעים לבחון בהשוואה למדינות אחרות, ותוך בחינת היכולת של המדינה לספק שירותים לציבור הרחב. מתוך בחינת שני אלה הם מגיעים למסקנה שהממשלה צריכה לחתור להגדלת יחס ההוצאה לתוצר, שעומד בישראל על 39.1%, מהנמוכים במדינות ה-OECD.

חשיפת הנתונים תשנה את השיח

התוכנית לכללים פיסקליים חדשים מאתגרת, אבל הממשלה יכולה להתחיל במהלך פשוט בהרבה, שלא ידרוש יותר משני משפטים בחוק, ושעה שעתיים של עבודת מטה באוצר: לחשוף את המספר. בכל מקום בו מופיע יעד הגרעון: בתוכנית התקציב, בדו"ח החודשי של ביצוע תקציב המדינה, בתחזיות לעתיד, צריך להופיע גם יחס ההוצאה הציבורית לתוצר.

בעולם מקובלות שתי גרסאות לקביעת יחס ההוצאה הציבורית: ההוצאה הממשלתית – שכוללת הוצאה של הממשלה ושל הביטוח הלאומי; והוצאת הממשלה הרחבה – שכוללת גם את הרשויות המקומיות וגורמים אחרים. איסוף הנתונים איננו מורכב, מאחר שמדובר בגופים מתוקצבים ומפוקחים. הדו״חות קלים להפקה.

באנגליה לדוגמה, מדווח שר האוצר לפרלמנט על הנתונים הכלכליים הצפויים, ביניהם גם היחס הצפוי של ההוצאה הציבורית לתוצר, עכשיו ובעתיד. בישראל הנתון הזה מתפרסם רק בדיעבד, עמוק בדו"חות בנק ישראל, שמפורסמים כמעט שנה ושלושה חודשים אחרי תחילת שנת התקציב.

הצגת ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר באופן תדיר היא צעד קטן, אבל תאפשר אולי התחלה של שינוי בשיח הכלכלי בישראל. זה נתון שאפשר להשוות למדינות אחרות בעולם, דבר שייתן אינדיקציה נוספת למצבה היחסי של ישראל, מלבד יחס החוב תוצר. הוא גם יאפשר להבין בצורה מעמיקה יותר את המדיניות של מקבלי ההחלטות.

באמצעות חשיפתו של גודל התקציב, יוכל הציבור הישראלי להבין לראשונה באופן ברור את המשמעות של מסגרת תקציב, ותהיה לו יכולת לנהל דיון דמוקרטי בעניין. ניהול הכלכלה הישראלית לא יכול להתמקד בשאלה כמה ישראל חוסכת, אלא גם כמה היא מוציאה.