הפחתת המכסים על פירות וירקות לא הורידה את המחירים לצרכן, כך עולה מדו"ח שפרסם אגף סחר חוץ במשרד החקלאות. הדו"ח מציג את השינויים בהיקפי הייבוא של פירות וירקות טריים לפני ואחרי הרפורמה בחקלאות, ובוחן את השינויים במדדי המחירים של מוצרים מרכזיים בקטגוריות אלה. 

מהדו"ח עולה, שלמרות הורדת המכסים והגידול בכמויות הירקות המיובאים, לא נצפתה מגמת ירידה במחירים לצרכן, ואף חמור מזה: היקף הייבוא של ירקות עלה ב-43% מאז 2021, לעיתים על חשבון הייצור המקומי.

אם לא די בכך, מגלה הדו"ח שמחירי הירקות התייקרו בתקופה זו בשיעור גבוה משאר המוצרים במשק. בעוד שממוצע מדד המחירים לצרכן עלה בכ-8.8% בלבד, ממוצע מדד מחירי הירקות הטריים עלה באותה תקופה ב-13.1%. 

הגדלת הייבוא אינה פתרון קסם להורדת מחירים

פתיחת שוק הפירות והירקות לתחרות באמצעות ייבוא היא סוגיה טעונה, שנמצאת על סדר יומם של החקלאים והצרכנים בישראל.  

לרפורמה בחקלאות, שקידמו בממשלת בנט-לפיד שר החקלאות דאז עודד פורר ושר האוצר דאז אביגדור ליברמן היו שתי מטרות עיקריות: הורדת יוקר המחייה וקידום החקלאות המקומית. הפחתת המכסים על שורה של מוצרי חקלאות שונים הייתה מרכיב מרכזי ברפורמה. הרשימה כללה בעיקר פירות ויקרות טריים לצריכה המקומית ולתעשייה.

שני מרכיבים נוספים שנועדו לתמוך בהשגת המטרות הללו היו: השקעה של 2.6 מיליארד שקלים במחקר ופיתוח חקלאי, והעברת תמיכות ישירות לחקלאים, בדומה לנהוג במדינות מערביות אחרות.  

שתי פעימות להפחתת המכס, מתוך שש הפעימות המתוכננות, בוצעו במרץ 2022, בתקופת הממשלה הקודמת, ובינואר 2023, ימים ספורים לאחר שנכנס לתפקידו שר החקלאות הנוכחי, אבי דיכטר. מרכיבי התמיכה מעולם לא הגיעו לידי ביצוע. המהלך נבלם לאחר בחינה מחדש של הנתונים ושינוי המדיניות שהוביל השר בשנה האחרונה.  

הדו"ח שהציגו אנשי המקצוע של משרד החקלאות בוחן את השינויים שחלו בין השנים 2021 ו-2023, אך מחריג את שנת 2022, שעקב היותה שנת שמיטה אופיינה בייבוא מוגבר. הדו"ח מתבסס על נתוני השוק המבורקד (בעיקר רשתות השיווק) של 'סטורנקסט' ועל מדדי המחירים של הלמ"ס. 

אורן לביא, מנכ"ל משרד החקלאות. "השמירה על חקלאי ישראל מחויבת המציאות" (צילום: דוברות משרד החקלאות)

התמונה שעולה מהדו"ח ברורה: מהנתונים שהוצגו מתחדדת העובדה שהגדלת הייבוא אינה פתרון קסם להורדת מחירים, וניכר שהרפורמה בחקלאות לא הביאה לתוצאות שהבטיחו מוביליה.

אדרבה, הדו"ח מחזק את עמדת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, שהתנגדו לרפורמה ואף הציגו באוגוסט 2021 מחקר שמנבא שללא תמיכות ישירות משמעותיות, ייפגע חוסנה של החקלאות המקומית. סמנכ"לי המשרד טענו אז, שהורדת מכסים שאינה מלווה בבקרה ומעקב זהיר עלולה להוביל לקריסת ענפים, כפי שקרה בדיעבד לשום הישראלי.  

היקפי הייבוא כמעט הוכפלו, אבל הצרכן הישראלי לא הרוויח 

הדו"ח בוחן את הקשר בין הגדלת שיעור הייבוא של שלושת הירקות המובילים בשוק הישראלי: עגבנייה, מלפפון ובצל, לבין מחירם הממוצע לצרכן בתקופה זו. בשנים 2021 ו-2023 היוו שלושתם יחד כ-63% מסך ייבוא הירקות. ככלל, נצפתה עלייה בכמויות הייבוא של ירקות אלה בשנת 2023 לעומת 2021. בהתאמה, ממוצע מדדי המחירים של מוצרים אלה היה גבוה מהעלייה במדד המחירים לצרכן באותה התקופה.  

המכס על עגבניות, שמהוות אחוז נכבד מכלל הירקות הטריים המיובאים, הופחת משמעותתית בשתי הפעימות בתקופה שנבחנה. בעוד שסך ייבוא העגבניות גדל ב-29% מ-2021 עד 2023, ממוצע מדד מחירי העגבניות בשנת 2023 היה גבוה ב-22% מממוצע המדד בשנת 2021. 

ייבוא מלפפונים מהווה כ-10% מסך הירקות המיובאים לישראל, והמכס עומד כיום על 0.69 אג' לק"ג, לאחר שהופחת בשתי פעימות. בעוד שסך ייבוא המלפפונים גדל ב-88% מ-2021 עד 2023, ממוצע מדד מחירי המלפפונים בשנת 2023 היה גבוה ב-21% מממוצע המדד בשנת 2021.  

סך ייבוא הבצל גדל ב-42% מ-2021 עד 2023, אך ממוצע מדד מחירי הבצל בשנת 2023 היה גבוה ב-29% מממוצע המדד בשנת 2021. 

ייבוא פירות טריים לישראל גדל ב-4% מ-2021 עד 2023. מדד מחירי הפירות הטריים מורכב יותר לניתוח לעומת הירקות. ייבוא הפירות כולל בעיקר שני מוצרים – תפוחים ואגסים, אך חלקם היחסי בסל ייבוא הפירות הטריים הצטמצם ב-8% מ-2021 ל-2023.  

למרות הפחתת המכס, ייבוא התפוחים ירד ב-2% משנת 2021 לשנת 2023. במשרד החקלאות מסבירים זאת בחוסר כדאיות עסקית: העובדה שיש יותר מדינות שפתוחות לייבוא ושהמכס נמוך, לא מבטיחה את כדאיות הייבוא.  

אורי צוק-בר, סמנכ"ל בכיר למחקר, כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות. "אי אפשר לייבא כל דבר מכל מקום" (צילום: עודד קרני)

הדו"ח מציג גם את הקיטון בייבוא תפוחים ואגסים שקרה במקביל לירידה במדד המחירים. ממוצע מדד מחירי התפוחים בשנת 2023 עלה ב-2% בלבד לעומת שנת 2021, פחות מסך עליית מדד המחירים לצרכן באותה התקופה (שעלה ב8.8%). ייבוא האגסים ירד ב-18% משנת 2021 לשנת 2023 – בשעה שממוצע מדד מחירי האגסים בשנת 2023 עלה ב-1% בלבד, לעומת שנת 2021.  

המסקנות העולות מהדו"ח שומטות את הבסיס שעליו התבססה המדיניות בעשור האחרון, שעודדה ייבוא, ובפרט הרפורמה בחקלאות שהגדילה את הייבוא בפטור ממכס. למרות שהיקפי הייבוא כמעט הוכפלו, במיוחד מוצרים מבוקשים כמו עגבנייה ומלפפון, הצרכן הישראלי לא הרוויח מהרפורמה. אדרבא, במרבית המקרים מתברר שהמחירים עלו בשיעור ניכר.  

הפחתת מכסים חד-צדדית פוגעת ביכולת המיקוח של ישראל

לדברי סמנכ"ל סחר חוץ במשרד החקלאות, יעקב פולג, הייבוא מושפע מתנודות עולמיות במחירים וכפוף לסיכונים רבים, כגון התייקרות עלויות הייצור וההובלה והפרעות בשרשראות האספקה שנוצרות כתוצאה משינויים גיאו-פוליטיים, והושפעו עמוקות ממגיפת הקורונה וממשבר האקלים. 

להערכתו, ללא הייצור המקומי, המחירים היו עולים בשיעור גבוה יותר. "מחירי פירות וירקות מושפעים, בסופו של דבר, מההיצע הכולל, שמורכב מתמהיל של ייצור מקומי וייבוא. אילו היינו משאירים את המחירים בארץ לחסדי הייבוא, היינו מגבילים את עצמנו ללא תחרות מצד השוק המקומי", אמר פולג.   

פולג אף מזהיר מפני שימוש בכלי של הפחתת מכסים חד-צדדית, כפי שנעשה ברפורמה בחקלאות, שפוגע ביכולת המיקוח של ישראל אל מול המדינות המייצאות. כמו שאר מדינות העולם, גם ישראל נוהגת לקדם את הסחר עם השותפות המרכזיות שלה בעיקר דרך הסכמי סחר חופשי, למשל האיחוד האירופי וארצות הברית, שליבתם קבלת הטבות מכס בייצוא תמורת מתן הטבות מכס בייבוא.

עמית יפרח, יו"ר התאחדות חקלאי ישראל ומזכ"ל תנועת המושבים. "רפורמה דורסנית ופוגענית לענף החקלאות" (צילום: תנועת המושבים)

"הטבות המכס יכולות להיות הנחה בגובה המכס או מכסה פטורה ממכס, מוגבלת בכמות, והן נקבעות במשא ומתן", מסביר פולג. "ככל שנותנים להן הטבות משמעותיות יותר, כך מקבלים בחזרה הטבות טובות יותר ליצרנים וליצואנים שלנו.

"ההטבות נפרסות על פני כלל המוצרים והשירותים – כך שהטבות מכס בחקלאות יכולות לפתוח את הדלת לייצוא ישראלי גם בתחומים אחרים. לכן, ככל שישראל מפחיתה באופן חד–צדדי מכסים באופן וולונטרי על מוצרי חקלאות, שהם המוצרים היחידים עליהם עדיין מטילה ישראל מכס, היא מאבדת מכושר המיקוח שלה בשוקי העולם". 

לכך מוסיף פולג את השליטה של מעט ספקים עולמיים גדולים במרכיבי תוצרת חיוניים. כדוגמה, הוא מביא את מרכזיותה של תורכיה בייצוא עגבניות למדינות אירופה וצפון-אפריקה, והקפאת הייצוא לתקופה קצרה בעקבות רעידת האדמה שפקדה אותה בשנה שעברה. "העולם הולך לקראת עלייה בביקושים ולא בהיצעים. מי שלא ישכיל וידאג לביטחון המזון שלו ימצא את עצמו בבעיה כשייסגרו הגבולות. לכן חייבים להגדיל את הייצור המקומי כדי להבטיח את זמינות המזון לצרכן הישראלי". 

קיווי: דוגמה לשכלול הגידול, הפחתת הייבוא והורדת מחירים

אלמנט נוסף שמשפיע על המחירים הוא היכולת להבטיח יציבות ו-ודאות למגדלים המקומיים. לדברי סמנכ"ל בכיר למחקר כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות, אורי צוק-בר, מרכיב התמיכה הישירה הכרחי להבטחת יציבות שכזו, ומאפשר תחרות הוגנת והגונה עם תנאי פתיחה טובים ליצרנים וליבואנים.

צוק–בר מביא כדוגמה את הירידה במחיר הקיווי לצרכן כתוצאה מהגדלת התנובה בגידול המקומי וללא גידול בייבוא. לדבריו, ענף הקיווי עבר בשנים האחרונות שדרוג, שהביא לשכלול הגידול, עלייה בתפוקה ורווחיות שמאפשרת לחקלאים ודאות ויציבות, שמביאות לירידת מחירים.  

לדברי צוק-בר, במציאות גיאופוליטית שבה אין למדינת ישראל יכולת לסמוך על המדינות השכנות כדי להבטיח את בטחון המזון, על מתווי המדיניות לזכור שגם אם השוק נראה כפתוח הוא בפועל לא כזה. "ראשית – מפני שאי אפשר לייבא כל דבר מכל מקום: אי אפשר לייבא חלב ועגבניות מארה"ב, ושנית, מפני שהורדת המכס לא מבטיחה הורדת מחירים אוטומטית".  

הפתרון, לדבריו, הוא בחיזוק הייצור המקומי. "חקלאות היא לא מפסק אור – אי אפשר לסגור ענף ובלחיצת כפתור להדליק אותו מחדש. ייבוא הוא חשוב כמרכיב בתמהיל מאוזן. אם התהליך היה של הורדת מכסים לצד תמיכות מתאימות, היינו רואים מציאות אחרת. כרגע בוצעה רק הפחתת המכסים ולא ראינו את התוצאות המקוות".

לדברי מנכ"ל משרד החקלאות, אורן לביא, "הסקירה הזו ומקרים רבים אחרים, מדגישים שהשמירה על חקלאי ישראל מחויבת המציאות. הפחתת המכסים על הייבוא, ללא צעדים הגנתיים לשמירה על החקלאים, הובילה לתחרות לא הוגנת שגרמה לפגיעה חמורה בחקלאי ישראל.

"בד בבד, המהלך שנועד כביכול להקל על יוקר המחייה, פגע בכיסו של הצרכן הישראלי. המסקנה פשוטה: היום יותר מתמיד, עלינו לשמור על החקלאים הישראלים, השומרים על הגבולות באמצעות תמיכות, השקעות ותקציבי מו"פ. עלינו להקשיב לרוב המכריע של אזרחי ישראל, שמעדיפים לאכול תוצרת ישראלית טרייה ובריאה על פני תוצרת מיובאת, ולא לכרות את הענף עליו מתבסס ביטחון המזון הישראלי". 

יו"ר התאחדות חקלאי ישראל ומזכ"ל תנועת המושבים, עמית יפרח ומזכ"ל התאחדות חקלאי ישראל, אורי דורמן: "הנתונים שהציג משרד החקלאות אינם מפתיעים אותנו. הרפורמה של 'מה שטוב לאירופה', כפי שהיא מוצגת, תפגע בחקלאות הישראלית, תפגע בטווח הקצר והארוך כאחד בצרכנים, בביטחון המזון של האזרחים ובביטחונם של החקלאים בעוטף, בצפון ובכל רחבי המדינה. בכל הנוגע לתוצרת חקלאית, לא רק שהגברת הייבוא לא תסייע למלחמה ביוקר המחייה, ההיפך הוא שיקרה.

"נתונים ועובדות לחוד ורפורמה דורסנית ופוגענית לענף החקלאות לחוד. האבסורד הוא שמי שייהנה מהרפורמה יהיו דווקא חקלאים זרים מהמדינות שמהן יגיע הייבוא, שיזכו להטבות ולהקלות. לצערנו, את המחיר הגבוה ישלמו הצרכנים והחקלאים הישראלים".

שר החקלאות לשעבר, עודד פורר: "אי אפשר לנתח השפעות רפורמה שנעצרה"