דו"ח חדש שכתב הכלכלן גבריאל זוקמן עבור ה-G20 מציע מס עולמי על עשירי-על. הדו"ח נכתב בהזמנת הנשיא המכהן של ה-G20, נשיא ברזיל לואיז אינסיו דה סילבה (לולה). הצעת הבסיס שכוללת מיסוי שנתי של 2% מהעושר על כ-3,000 מיליארדרים תגדיל את ההכנסות הגלובליות ממסים בעד 250 מיליארד דולר בשנה. זוקמן מביא ראיות לכך שעשירי-העל משלמים את שיעורי המס הנמוכים ביותר, ומציע לתקן זאת.

זוקמן, מהחוקרים המובילים בעולם בנושאי אי-שוויון ומיסוי, הוזמן לכתוב את הדו"ח בעקבות פגישה של שרי האוצר של ארגון ה-G20 בפברואר האחרון. בפגישה דנו המשתתפים בקושי של מערכות המס למסות את עשירי-העל. ה-G20 הוא פורום כלכלי המורכב מ-19 מהכלכלות הגדולות העולם, האיחוד האירופי והאיחוד האפריקאי (שהצטרף לארגון ב-2023). התוצר הכלכלי של חברות הארגון מגיע לכ-80% מהתוצר העולמי.

הפערים מתרחבים ומיסוי העשירים נמוך

מאז שנות ה-80, מצבם של עשירי-העל הולך ומשתפר, והפער ממרבית האוכלוסייה מתרחב. לפי הדו"ח, 0.0001% העשירים ביותר באוכלוסייה נהנו מגידול שנתי של 7.1% בעושרם, יותר מכפול מהממוצע של כ-3% בכלל האוכלוסייה. בשנות ה-80 החזיקו עשירי-העל בפחות מ-4% מהעושר העולמי, ואילו כיום הם מחזיקים כמעט ב-14%. לפי הדו"ח, לקושי של מערכות המס הקיימות במיסוי עשירי-העל תפקיד מכריע בהתרחבות אי-השוויון. בניגוד למטרתן, הן אינן פרוגרסיביות, כלומר הן לא ממסות את העשירים בשיעורים גבוהים או אפילו דומים לשיעורים המוחלים על מרבית האוכלוסייה.

איסוף הנתונים על עשירי-העל ועל רמת המיסוי שלהם מורכב. בדו"ח מודגשים נתונים ממדינות שקיימים בהן נתונים ברמה גבוהה: ארה"ב, צרפת, הולנד ואיטליה. בכל המדינות שיעורי המס של קומץ עשירי-העל נמוך משאר האוכלוסייה. בצרפת מעמד הביניים, השכבות הנמוכות ומרבית העשירון העליון משלמים מס של כ-52% מהכנסתם, ואילו מיליארדים משלמים רק 27%.

בארה"ב הפער קטן יותר, מכיוון ששיעור מס ההכנסה הכללי נמוך. ובכל זאת, עשירי-העל, 0.001% מהאוכלוסייה שבצמרת חלוקת ההכנסות, נהנה משיעורי מס נמוכים מהשאר. באיטליה ובהולנד הפערים מתחילים להיווצר החל מהאחוזון ה-96, כלומר 5% המרוויחים הגדולים נהנים משיעור מס נמוך בהרבה מזה של יתר 95% האוכלוסייה.

כיצד עשירי-העל נמנעים ממיסוי?

מערכות המס נועדו לצמצם את אי-השוויון באמצעות גביית מס גבוה יותר מהעשירים. מדוע הן נכשלות בכך? לפי זוקמן, הסיבה לכך היא שמרבית ההכנסה של עשירי-העל מגיעה מבעלות על עסקים, כלומר מרווחים ולא משכר. אותם עשירי-על יכולים להנדס את ההון כך שרק חלק קטנטן, אם בכלל, מהכנסתם, ייכנס תחת ההגדרה המשפטית של הכנסה אישית חייבת במס.

מיליארדרים עושים זאת באמצעות הימנעות מחלוקת דיווידנדים ורווחי הון ובשימוש בחברות אחזקת נכסים או אמצעים משפטיים דומים. רווחי החברות שבבעלות עשירי-העל שייכים לאותם עשירים, אך כאשר הם לא מחולקים בצורת דיווידנדים, הם נשמרים בחברה ותורמים לבניית הונה. מכיוון שאותם עשירים מחזיקים מניות בחברות, מדובר בהכנסה עבורם, אלא שזאת אינה מדווחת בתור הכנסה אישית שלהם. כך, אף שהונם גדל, גידול זה לא נדרש במס הכנסה אישי. מס רווחי הון מוחל במדינות רבות על רווחים מרכישה וממכירה של נכסים. אך כל עוד עשירי-העל לא מוכרים את המניות שלהם, הם לא חייבים גם במס רווחי הון. זה נכון כמובן לכולם, אך להבדיל מרוב האוכלוסייה, עבור עשירי-העל ההכנסות מבעלות על העסקים הן רוב הכנסתם, אם לא כולה. ככל שאדם מרוויח פחות, חלק גדול יותר ויותר מהכנסתו מגיע משכר, מפנסיה, וממקורות אחרים שחייבים במס הכנסה אישי.

חברות האחזקה מאפשרות לעשירי-על להתחמק ממס על ידי כך שהן נהנות מהסדרי מס עדיפים מפרטים. במקום שאדם יחזיק ישירות מניות בחברה, הוא עושה זאת דרך חברת אחזקות בבעלותו, אשר ברוב המדינות אינה חייבת במס על דיווידנדים. אותו עשיר מחזיק בחברה, שמקבלת את הדיווידנדים (הרווחים המחולקים) מהחברות, וכך הוא לא צריך לשלם עליהם מס. בצרפת ובהולנד, שיעורי המס האישיים על מיליארדים קרובים ל-0%; בארה"ב הם נמוכים מ-10%.

מס מינימום גלובלי לעשירי-על

הצעת הרפורמה של זוקמן מתבססת לא רק על הכנסה, אלא גם על עושר. העושר הוא נקודת ייחוס ברורה בהרבה לעשירי-על מאשר להכנסה. הצעת הבסיס מכוונת למס שנתי של 2% מהעושר עבור מי שהונו מגיע למיליארד דולר לפחות, שיוחל גלובלית. 2% מכילים הן את מס ההכנסה האישי, והן מסים על הון.

הצעת הבסיס צפויה להגדיל את הכנסת המס העולמית בעד 242 מיליארד דולר בשנה. זוקמן מציג וריאציות נוספות שבהן שיעור המס עולה ל-3% או יורד ל-1%, ושהמס מוחל גם על בעלי עושר של לפחות 100 מיליון דולר. בווריאציה המקסימלית, כלומר שיעור שנתי של 3%, הכנסת המס השנתית תגדל ב-688-551 מיליארד דולר. בווריאציה המינימלית, שיעור של 1% על מיליארדרים בלבד, ההכנסה הנוספת תהיה 100-80 מיליארד דולר בשנה.

המינימום הגלובלי נועד להילחם בתופעות של התחמקות ממס בדרכים שונות. זוקמן רואה בו כלי לחיזוק מס ההכנסה ולא מס עושר. מיליארדר שהמיסוי על הכנסתו מגיע למינימום לא יחויב במס נוסף – מערכת המס הרגילה מספיקה במקרה הזה. המס נועד להילחם בדיוק באותן טכניקות – חברות אחזקה למשל – שבהן עשירי-העל משתמשים כדי להסוות את הכנסתם. הרעיון שמאחורי המנגנון הזה הוא רעיון של הכנסה צפויה. קיימת הנחה שמיליארדר שהכנסתו האישית החייבת במס נמוכה, מקבל הכנסה כלכלית בצורה אחרת.

לפי הנתונים, עשירי-העל נהנים מצמיחה שנתית של 7.1% בעושרם לעומת קצת יותר מ-3% עבור כלל האוכלוסייה. יישום המס יצמצם את הגידול השנתי לכ-5%, עדיין גידול מהיר בהרבה מהממוצע. כאן חוזרת המוטיבציה הבסיסית של ההצעה לשקם את השוויוניות של מערכת המס.

לפי הנתונים של זוקמן מכלכלות מתקדמות, שיעור מס ההכנסה למי שהונם בשווי של לפחות 100 מיליון דולר נמוך מ-30%, ועבור 95% האחוזונים הנמוכים השיעור קרוב ל-40%. ההערכה המוצגת בדו"ח קובעת ששיעור של 2% מהעושר יתקן את העיוות הזה, כך שגם עשירי-העל ישלמו מס הכנסה בשיעור של כמעט 40% מההכנסה.

בדו"ח מוצגות דרכים שונות ליישום המיסוי, המאפשרות למדינות את הבחירה באופן היישום המועדף עליהן לעמידה במינימום של 2% שנתיים מהעושר. זוקמן מציג שלושה עקרונות מיסוי אפשריים: מיסוי על בסיס הכנסה צפויה, מיסוי על בסיס עושר ומיסוי על בסיס הגדרה רחבה של הכנסה. מיסוי על בסיס הכנסה צפויה מניח את ההכנסה של עשירי על לפי עושרם, מיסוי עושר ממסה ישירות לפי רמת העושר, ומיסוי הכנסה רחבה מתייחס לרווחי הון לא ממומשים, כלומר לעלייה בערך נכסים שבהחזקת אותו פרט (לא נמכרו).

לשיתוף הפעולה הבינלאומי תפקיד מכריע, לפי זוקמן, בהגברת היעילות של פעולות שנעשות ברמה המקומית ובמניעת 'מירוץ אל התחתית'. ההסכמה על מס גלובלי מונעת מצב שבו מדינות מנסות למשוך מיליארדרים באמצעות מערכות מיסוי מקלות, מה שמפעיל לחץ על כלל המדינות להקל את נטל המס על המיליארדרים. זוקמן מראה שבשני העשורים האחרונים, שיעור הולך וגדל של מיליארדרים גר במדינות זרות – קצת יותר מ-5% ב-2005, לעומת יותר מ-9% ב-2024.

המינימום ייושם, על פי ההצעה, גלובלית, כלומר גם במקלטי מס. מנגנון דומה הוכנס במערכת מיסוי המינימום הגלובלי לחברות שהוביל ה-OECD ושגם ישראל חתומה עליו. מדינות יוכלו, על בסיס כמה פרמטרים, לגבות מס מפרטים מיליארדרים במקרה שבו מדינה אחרת משמשת מקלט מס ונמנעת מגבייתו. כך, כדי שההצעה תהיה אפקטיבית, אין צורך בהסמכה של כלל המדינות, כמו במנגנון המיסוי הגלובלי שה-OECD החל ליישם עבור חברות.

הדו"ח מתייחס גם לקשיים שעלולים להתעורר בהחלת המס ולאמצעים להתמודד עם קשיים אלו. שני הקשיים המרכזיים קשורים בהערכת העושר ובקשירה בין שווי של חברה לפרטים המחזיקים בה. זוקמן קורא להחלת סטנדרטיים אחידים וגבוהים בדיווחי המס של החברות, כדרך לבניית מסד נתונים שיאפשר את פתרון הבעיות הללו.